Adoptado por la Comisión de Ética de San Francisco el 23 de enero de 2017
Cuando el personal de la Comisión de Ética recibe una solicitud para suspender la investigación administrativa de una queja que alega violaciones a las leyes de financiamiento de campañas, cabildeo, conflictos de intereses o leyes de ética gubernamentales de San Francisco, por parte de otra agencia gubernamental con autoridad compartida para hacer cumplir esas leyes, el personal atenderá la solicitud de la siguiente manera:
- A solicitud del abogado municipal o del Fiscal de Distrito, el personal suspenderá la investigación administrativa por 90 días calendario. Después de 90 días calendario, el personal continuará con la investigación administrativa a menos que el director ejecutivo determine lo contrario.
- A solicitud del director de cumplimiento de la Comisión de Prácticas Políticas Justas (Fair Political Practice Commission, FPPC), el personal buscará primero investigar de manera conjunta con la FPPC como fiscal adjunto. i se rechaza la investigación y la acusación conjuntas, el personal suspenderá la investigación administrativa por 90 días calendario.
El director ejecutivo se reserva el derecho a rechazar cualquier solicitud de suspensión de investigación administrativa por una buena causa.
Antecedentes de la Política y Motivo de la Promulgación
Las leyes estatales y locales proporcionan recursos administrativos, civiles y penales para abordar las violaciones a las leyes de financiamiento de campañas, cabildeo, conflictos de intereses y ética gubernamental de la ciudad. Dependiendo de los hechos subyacentes, el grado de criminalidad y la complejidad de la denuncia, la Comisión de Ética, el abogado municipal, el Fiscal de Distrito o los reguladores estatales podrían tener jurisdicción para investigar y castigar presuntas violaciones a diferentes leyes simultáneamente.
La Comisión de Ética tiene poderes administrativos para hacer cumplir la ley. La responsabilidad administrativa es estricta; surge simplemente por la existencia de la infracción administrativa. Para hacer cumplir una ley desde el punto de vista administrativo, el personal no necesita tomar en consideración lo que el infractor sabía sobre la ley o regulaciones que violó. Un organismo de audiencias administrativas, como la Comisión de Ética, puede actuar con relativa rapidez para resolver presuntas violaciones al derecho administrativo, con base en el predominio del estándar de evidencia. Es decir, cuando la Comisión determina que es más que probable que se haya violado la ley. De hecho, las agencias de ética con autoridad administrativa para hacer cumplir la ley son comparadas con “policías de tránsito” en gran parte debido a la rapidez con la que pueden determinar multas y emitir órdenes de cumplimiento, así como disuadir futuras violaciones a la ley más graves.
La responsabilidad civil también es estricta y la oficina del abogado municipal no necesita demostrar la intención para probar una infracción. El abogado municipal debe presentarse en el tribunal estatal para imponer sanciones por la violación a la ley. Los tribunales estatales tienen un rango más amplio de jurisdicción equitativa que los órganos de audiencias administrativas y pueden desarrollar soluciones personalizadas en casos complejos.
La responsabilidad penal, por otra parte, se desencadena a través de algún nivel de intención. La oficina del Fiscal de Distrito también debe presentarse en los tribunales estatales, pero sus abogados deben cumplir las Constituciones de California y de los Estados Unidos en relación con el modo en que reúnen pruebas y procesan los casos. La responsabilidad penal da lugar a sanciones más severas, que pueden incluir la reclusión en prisión, por lo que el Fiscal de Distrito debe probar las violaciones más allá de toda duda razonable.
En San Francisco, varias oficinas del gobierno tienen autoridad sobre diferentes aspectos de las leyes de financiamiento de campañas, cabildeo, conflictos de intereses y leyes de éticas gubernamentales de la ciudad. En consecuencia, San Francisco tiene una amplia variedad de recursos disponibles para castigar y disuadir las violaciones a esas leyes. Desafortunadamente, cuando se les presentan alegaciones de violaciones, el abogado municipal, el Fiscal de Distrito y la Comisión de Ética han realizado históricamente investigaciones secuenciales, en lugar de simultáneas, lo que ha resultado en resoluciones de casos obsoletas, soluciones ineficientes e inoportunas, incertidumbre en la comunidad regulada y menos responsabilidad pública. Este memorando describe el marco legal y la práctica histórica de la Comisión de Ética de San Francisco en relación con la suspensión de las investigaciones administrativas de cumplimiento, analiza las justificaciones políticas de los procedimientos paralelos y presenta una recomendación para una nueva política que guíe la suspensión de las investigaciones y los procedimientos paralelos en el futuro.
Marco Legal y Práctica Histórica
Los Estatutos de San Francisco exigen que la Comisión “inmediatamente. . . envíe [any] [cualquier] queja o información en su poder sobre la supuesta violación [of any law within the Commission’s jurisdiction] al Fiscal de Distrito y al abogado municipal”. Estatutos de San Francisco § C3.699-13(a). Dentro de los diez días hábiles posteriores a la recepción de la denuncia o la información, el Fiscal de Distrito y el abogado municipal deben informar a la Comisión si han iniciado o tienen la intención de llevar a cabo una investigación sobre la denuncia por escrito. Id.
Como cuestión práctica, esta sección de los Estatutos requiere que el personal remita todas las quejas al Fiscal de Distrito y al abogado municipal, si el director ejecutivo tiene motivos para creer que se ha cometido una violación de la ley. El Fiscal de Distrito y el abogado municipal esperan que el personal suspenda su investigación administrativa durante el periodo de respuesta de diez días, pero no existe nada en los Estatutos o la ley de la Ciudad que obligue al personal a suspender su investigación durante este tiempo.
Si el abogado municipal o el Fiscal de Distrito deciden realizar una investigación sobre una denuncia de ética, históricamente cualquiera de las oficinas solicita al personal que suspenda su investigación administrativa en espera del resultado de la investigación del abogado municipal o del Fiscal de Distrito.[1] En general, el personal cumplió su solicitud; sin embargo, no tenemos conocimiento de ninguna política u otra guía que articule el motivo detrás de esa práctica o información que indique si dicha solicitud fue rechazada alguna vez. A finales de 2016, el personal tomó conocimiento de que el abogado municipal y el Fiscal de Distrito acostumbran a no realizar sus propias investigaciones si se enteran que la Comisión de Prácticas Políticas Justas (FPPC) de California está investigando la denuncia.
Justificación Normativa para Procedimientos Paralelos
La clave de cualquier esfuerzo administrativo de cumplimiento de la ley es el uso de los recursos gubernamentales de la manera más eficiente y efectiva posible para castigar oportunamente a los infractores, recuperar dinero público cuando corresponda y prevenir futuras malas conductas. Cuando los reguladores reciben quejas que requieren investigaciones sobre casos de corrupción compleja o violaciones de financiamiento de campañas, tienen la obligación de emplear una amplia variedad de soluciones integrales para resolver esas violaciones y disuadir a futuros actores. Sin embargo, algunos de los casos más antiguos de la Comisión se suspendieron durante meses o años mientras el abogado municipal o el Fiscal de Distrito realizaban su investigación sobre las mismas alegaciones. A la fecha de este memorando, luego de nuestra reunión de septiembre con abogados de ambas oficinas, todos los casos, excepto dos, fueron devueltos a la Comisión para su investigación administrativa. El personal de la Comisión tiene ahora asignada la tarea de realizar un trabajo de investigación posiblemente por duplicado [2] para construir su propio caso durante varios meses, o incluso años, después de la recepción de la queja inicial. Alternativamente, una política y una práctica claras para comprometerse con procedimientos paralelos podrían mejorar drásticamente los esfuerzos de cumplimiento de la ley por parte de la Comisión.
Para los fines de este documento, nos referimos a “procedimientos paralelos” como actividades de cumplimiento de las leyes penales y civiles o administrativas superpuestas con respecto a las mismas partes o partes relacionadas y que tratan sobre el mismo curso de conducta o un curso de conducta relacionado. Las actividades superpuestas podrán realizarse de forma simultánea o secuencial. Estas actividades incluyen acciones de cumplimiento que se iniciaron para obtener sanciones penales, sanciones civiles, medidas cautelares, órdenes de cumplimiento o recuperación de decomiso, así como actividades previas a la presentación dirigidas al cumplimiento, incluidos los esfuerzos de investigación.
Es comprensible que los procedimientos paralelos requieran comunicación, cooperación y coordinación entre los fiscales penales y civiles o administrativos. Además, cooperar para investigar asuntos en simultáneo requiere de un compromiso sólido y respeto por las consideraciones éticas y del debido proceso. Por ejemplo, la sección 939.21(b) del Código Penal de California prohíbe a los abogados del gobierno revelar un tema presentado ante un gran jurado. Además, los procesos administrativos y civiles de presentación de evidencia no pueden usarse como pretexto para obtener información para una investigación criminal cuando una orden judicial u otras consideraciones del debido proceso hubieran impedido que las fuerzas del orden obtuvieran la información por sí mismas. Y los abogados civiles deben asegurarse de que los abogados penales estén al tanto de cualquier orden de protección u otras restricciones sobre el uso de la información.
Los procedimientos paralelos no garantizan acuerdos globales ni la resolución simultánea de las investigaciones. De hecho, muchas justificaciones normativas pesan a favor de retrasar la resolución administrativa hasta que se hayan resuelto los cargos penales. Por ejemplo, el proceso penal no puede utilizarse como amenaza para obtener un acuerdo civil y viceversa. Los procedimientos penales por lo general preceden a los juicios administrativos debido a consideraciones de rapidez del proceso. Las sanciones penales son generalmente el elemento disuasivo más sustancial y ofrecen un efecto más punitivo, y los resultados de las resoluciones de casos penales con frecuencia pueden utilizarse a favor del gobierno en casos civiles posteriores sobre los mismos temas[3]. Pero estas consideraciones normativas no entran en conflicto con las justificaciones normativas para procedimientos de investigación paralelos. De hecho, realizar investigaciones paralelas garantiza que ningún caso se vea perjudicado por retrasos en su resolución porque todas las pruebas se reunieron antes de que quedaran obsoletas, destruidas u olvidadas.
[1] El abogado municipal generalmente investigó las violaciones creíbles de las reglas de personal de la ciudad, y el Fiscal de Distrito generalmente investigó las violaciones creíbles de la ley penal estatal y local.
[2] Para asegurarse, en algunos casos, el Fiscal de Distrito ha proporcionado al personal algunas de las pruebas que reunió durante su investigación penal. Pero el Fiscal de Distrito se ha negado a compartir información relacionada con los cargos antes de obtener una condena y retiene cierta información que considera demasiado sensible para revelarla.
[3] Se aplican algunas excepciones a esta regla general. Por ejemplo, si los bienes del infractor están en peligro de disiparse, el plazo de prescripción es inminente o el infractor ha iniciado un proceso de quiebra, es posible que los fiscales penales y los civiles deseen resolver sus casos de manera simultánea en lugar de manera secuencial.