Được Ủy Ban Đạo Đức San Francisco Thông Qua ngày 23 tháng 1 năm 2017
Khi Nhân Viên của Ủy Ban Đạo Đức nhận được yêu cầu tạm dừng cuộc điều tra hành chính đối với đơn tố cáo cáo buộc hành vi vi phạm pháp luật về tài trợ chiến dịch tranh cử, vận động hành lang, xung đột lợi ích hoặc đạo đức trong hoạt động công vụ của San Francisco từ cơ quan chính quyền khác có chung thẩm quyền thực thi các luật này, Nhân Viên sẽ xử lý yêu cầu đó như sau:
- Khi có Yêu Cầu của Luật Sư Thành Phố hoặc Ủy Viên Công Tố Quận, Nhân Viên sẽ tạm dừng cuộc điều tra hành chính trong 90 ngày theo lịch. Sau 90 ngày theo lịch, Nhân Viên sẽ tiếp tục cuộc điều tra hành chính, trừ khi Giám Đốc Điều Hành có quyết định khác.
- Theo yêu cầu của Giám Đốc Thi Hành của Ủy Ban Thực Hành Chính Trị Công Bằng (Fair Political Practices Commission, FPPC), Nhân Viên trước tiên sẽ yêu cầu điều tra chung với FPPC với tư cách là người cùng khởi tố. Nếu yêu cầu điều tra chung và cùng khởi tố bị từ chối, Nhân Viên sẽ tạm dừng cuộc điều tra hành chính trong 90 ngày theo lịch.
Giám Đốc Điều Hành có quyền từ chối bất kỳ yêu cầu tạm dựng điều tra hành chính nào nếu có lý do chính đáng.
Bối Cảnh của Chính Sách và Lý Do Ban Hành
Luật tiểu bang và địa phương quy định các biện pháp khắc phục về hành chính, dân sự và hình sự để giải quyết vi phạm đối với luật về tài trợ chiến dịch tranh cử, vận động hành lang, xung đột lợi ích và đạo đức trong hoạt động công vụ của Thành Phố. Tùy thuộc vào các tình tiết thực tế của vụ việc, mức độ phạm tội và mức độ phức tạp của đơn tố cáo, Ủy Ban Đạo Đức, Luật Sư Thành Phố, Ủy Viên Công Tố Quận hoặc các cơ quan quản lý của tiểu bang có thể có thẩm quyền đồng thời điều tra và trừng phạt vi phạm bị cáo buộc đối với các luật khác nhau.
Ủy Ban Đạo Đức có quyền thực thi hành chính. Trách nhiệm hành chính là trách nhiệm nghiêm ngặt; chỉ cần có hành vi vi phạm hành chính là sẽ phát sinh. Để thực thi luật về mặt hành chính, Nhân Viên không cần xét người vi phạm đã biết gì về luật hoặc quy định đã bị vi phạm. Cơ quan xét xử hành chính như Ủy Ban Đạo Đức có thể hành động tương đối nhanh chóng để giải quyết các vi phạm bị cáo buộc đối với luật hành chính dựa trên tiêu chuẩn bằng chứng chiếm ưu thế. Đó là khi Ủy Ban xác định có nhiều khả năng đã xảy ra hành vi vi phạm pháp luật. Trên thực tế, các cơ quan đạo đức có thẩm quyền xử lý hành chính giống như “cảnh sát giao thông”, chủ yếu là vì tốc độ xử phạt và ban hành lệnh tuân thủ nhanh chóng, cũng như ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật tiếp theo, nghiêm trọng hơn.
Trách nhiệm dân sự cũng là trách nhiệm nghiêm ngặt và Văn Phòng Luật Sư Thành Phố không cần chứng minh mục đích để chứng minh vi phạm. Luật Sư Thành Phố phải đến tòa án tiểu bang để xử lý hành vi vi phạm pháp luật. Tòa án tiểu bang có phạm vi thẩm quyền công bằng rộng hơn so với cơ quan xét xử hành chính và có thể đưa ra các biện pháp khắc phục được tùy chỉnh phù hợp trong những vụ việc phức tạp.
Trong khi đó, trách nhiệm hình sự sẽ phát sinh khi có mục đích ở mức độ nào đó. Văn Phòng Ủy Viên Công Tố Quận cũng phải đến tòa án tiểu bang nhưng các luật sư của văn phòng này phải tuân thủ Hiến Pháp của California và Hoa Kỳ về cách thu thập bằng chứng và khởi tố vụ việc. Trách nhiệm hình sự dẫn đến các hình phạt nặng hơn, trong đó cao nhất là bị phạt tù, nên Ủy Viên Công Tố Quận phải chứng minh được vi phạm chứ không chỉ dựa vào nghi ngờ hợp lý.
Tại San Francisco, một số văn phòng chính quyền có thẩm quyền trên nhiều khía cạnh khác nhau của luật về tài trợ chiến dịch tranh cử, vận động hành lang, xung đột lợi ích và đạo đức trong hoạt động công vụ của Thành Phố. Do đó, San Francisco có nhiều biện pháp khắc phục đa dạng để trừng phạt và ngăn chặn các hành vi vi phạm những luật trên. Đáng tiếc là trước đây, khi cáo buộc vi phạm được đệ trình, Luật Sư Thành Phố, Ủy Viên Công Tố Quận và Ủy Ban Đạo Đức đã tiến hành các cuộc điều tra tuần tự chứ không phải đồng thời, dẫn đến giải quyết vụ việc chậm trễ, các biện pháp khắc phục không hiệu quả và không kịp thời, tình trạng không ổn định trong cộng đồng chịu sự quản lý và trách nhiệm giải trình trước người dân giảm sút. Biên bản ghi nhớ này nêu lên khuôn khổ pháp lý và thông lệ từ trước đến nay của Ủy Ban Đạo Đức San Francisco liên quan đến việc tạm dừng các cuộc điều tra xử lý hành chính, phân tích cơ sở lý luận của chính sách cho thủ tục tố tụng song song, và trình bày khuyến nghị cho một chính sách mới để hướng dẫn tạm dừng điều tra và thủ tục tố tụng song song trong tương lai.
Cơ Sở Pháp Lý và Thực Tiễn Lịch Sử
Hiến Chương San Francisco yêu cầu Ủy Ban “ngay lập tức . . . chuyển tiếp [mọi] đơn tố cáo hoặc thông tin do Ủy Ban nắm giữ liên quan đến vi phạm bị cáo buộc [đối với bất kỳ luật nào thuộc thẩm quyền của Ủy Ban] cho Ủy Viên Công Tố Quận và Luật Sư Thành Phố”. Hiến Chương San Francisco § C3.699-13(a). Trong vòng mười ngày làm việc sau khi nhận được đơn tố cáo hoặc thông tin, Ủy Viên Công Tố Quận và Luật Sư Thành Phố phải thông báo cho Ủy Ban về việc đã khởi xướng điều tra hay chưa hoặc có dự định tiến hành điều tra đơn tố cáo bằng văn bản hay không. Như trên Id.
Trên thực tế, phần này của Hiến Chương yêu cầu Nhân Viên chuyển tất cả đơn tố cáo cho Ủy Viên Công Tố Quận và Luật Sư Thành Phố nếu Giám Đốc Điều Hành có căn cứ để tin rằng đã xảy ra hành vi vi phạm pháp luật. Ủy Viên Công Tố Quận và Luật Sư Thành Phố dự kiến Nhân Viên sẽ tạm dừng điều tra hành chính trong khoảng thời gian phản hồi mười ngày, nhưng không có quy định nào trong Hiến Chương hoặc luật của Thành Phố yêu cầu Nhân Viên tạm dừng điều tra trong suốt khoảng thời gian này.
Từ trước đến nay, nếu quyết định tiến hành điều tra đơn tố cáo về đạo đức, Luật Sư Thành Phố hoặc Ủy Viên Công Tố Quận yêu cầu Nhân Viên tạm dừng điều tra hành chính để chờ kết quả điều tra của Luật Sư Thành Phố hoặc Ủy Viên Công Tố Quận.[1] Nói chung, Nhân Viên đều thực hiện theo yêu cầu đó; tuy nhiên, chúng tôi không biết về bất kỳ chính sách nào hay hướng dẫn khác nêu rõ cơ sở cho thông lệ đó hoặc thông tin cho thấy yêu cầu đó có từng bị từ chối hay không. Vào cuối năm 2016, Nhân Viên đã nhận thấy Luật Sư Thành Phố và Ủy Viên Công Tố Quận có thông lệ không tiến hành các cuộc điều tra riêng nếu họ biết Ủy Ban Thực Hành Chính Trị Công Bằng (FPPC) đang điều tra đơn tố cáo đó.
Cơ Sở Lý Luận của Chính Sách cho Thủ Tục Tố Tụng Song Song
Chìa khóa cho mọi nỗ lực xử lý hành chính là sử dụng các nguồn lực của chính quyền hiệu quả và hiệu suất ở mức tối đa có thể để kịp thời trừng phạt người vi phạm, thu hồi công quỹ nếu thích hợp và ngăn chặn hành vi sai trái trong tương lai. Khi nhận được đơn tố cáo yêu cầu phải tiến hành điều tra các vi phạm phức tạp về tham nhũng hoặc tài trợ chiến dịch tranh cử, các cơ quan quản lý có nghĩa vụ thực hiện nhiều biện pháp khắc phục toàn diện đa dạng để giải quyết những vi phạm đó và ngăn chặn những hành vi tương tự trong tương lai. Nhưng một số vụ việc lâu đời nhất của Ủy Ban đã bị tạm dừng trong nhiều tháng hoặc nhiều năm trong khi Luật Sư Thành Phố hoặc Ủy Viên Công Tố Quận tiến hành điều tra chính các cáo buộc đó. Tính đến ngày lập biên bản ghi nhớ này, sau cuộc họp tháng 9 của chúng tôi với các luật sư từ cả hai văn phòng, tất cả vụ việc đã được trả lại cho Ủy Ban để điều tra hành chính, chỉ trừ hai vụ việc. Hiện Nhân Viên của Ủy Ban được giao nhiệm vụ tiến hành công việc điều tra có khả năng trùng lặp[2] để xây dựng hồ sơ vụ việc của riêng Ủy Ban sau vài tháng, nếu không muốn nói là vài năm, kể từ khi nhận được đơn tố cáo ban đầu. Hoặc một chính sách rõ ràng và thông lệ thực hiện thủ tục tố tụng song song có thể cải thiện đáng kể nỗ lực thi hành của Ủy Ban.
Theo tài liệu này, “thủ tục tố tụng song song” là các hoạt động xử lý hình sự và dân sự hoặc hành chính chồng chéo nhau liên quan đến cùng bên hoặc các bên có liên quan và giải quyết cùng một hành vi hoặc hành vi có liên quan. Các hoạt động chồng chéo có thể được thực hiện đồng thời hoặc tuần tự. Những hoạt động này bao gồm các hành động thực thi nhằm mục đích áp dụng các biện pháp trừng phạt hình sự, trừng phạt dân sự, lệnh cấm, lệnh tuân thủ hoặc thu hồi tài sản bị tịch thu, cũng như các hoạt động chuẩn bị trước khi khởi kiện hướng tới việc thực thi, bao gồm cả các nỗ lực điều tra.
Có thể hiểu được là các thủ tục tố tụng song song yêu cầu các công tố viên hình sự và dân sự hoặc hành chính phải liên lạc, hợp tác và phối hợp với nhau. Thêm vào đó, việc hợp tác để điều tra vấn đề đồng thời yêu cầu phải có cam kết và thái độ tôn trọng mạnh mẽ đối với những vấn đề cần cân nhắc về đạo đức và Thủ Tục Tố Tụng Công Bằng. Ví dụ: Bộ Luật Hình Sự California phần 939.21(b) nghiêm cấm luật sư của chính quyền tiết lộ vấn đề đã xảy ra trước bồi thẩm đoàn. Thêm vào đó, không được sử dụng các quy trình thu thập chứng cứ hành chính và dân sự làm cớ để thu thập thông tin cho cuộc điều tra hình sự nếu lệnh khám xét hoặc những điều cần cân nhắc khác trong Thủ Tục Tố Tụng Công Bằng ngăn cản cơ quan thực thi pháp luật tự thu thập thông tin đó. Và các luật sư dân sự cần đảm bảo rằng các luật sư hình sự biết về mọi lệnh bảo vệ hoặc những hạn chế khác đối với việc sử dụng thông tin.
Thủ tục tố tụng song song không bảo đảm thỏa thuận dàn xếp toàn diện hoặc thậm chí là giải quyết đồng thời các cuộc điều tra. Quả thực là nhiều cơ sở lý luận của chính sách tạo điều kiện cho việc trì hoãn giải quyết hành chính cho đến khi đã giải quyết các cáo buộc hình sự. Ví dụ: không thể dùng việc khởi tố hình sự để đe dọa nhằm mục đích thỏa thuận dàn xếp dân sự và ngược lại. Thủ tục tố tụng hình sự thường diễn ra trước các phiên xét xử hành chính vì lý do phân tích xét xử nhanh chóng. Các lệnh trừng phạt hình sự thường có tác dụng răn đe mạnh mẽ hơn và có hiệu quả trừng phạt cao hơn, và kết quả giải quyết vụ án hình sự thường có thể dùng để hỗ trợ chính quyền trong các vụ án dân sự sau đó về chính các vấn đề đó[3]. Nhưng những điều cần cân nhắc về chính sách này không xung đột với cơ sở lý luận của chính sách cho thủ tục điều tra song song. Quả thực là việc tiến hành điều tra song song đảm bảo không vụ việc nào bị ảnh hưởng bởi bất kỳ chậm trễ nào trong quá trình giải quyết vụ việc vì tất cả bằng chứng được thu thập trước khi bị cũ, bị tiêu hủy hoặc lãng quên.
[1] Luật Sư Thành Phố thường điều tra các vi phạm có đầy đủ bằng chứng đối với quy tắc nhân sự của Thành Phố, còn Ủy Viên Công Tố Quận thường điều tra các vi phạm có đầy đủ bằng chứng đối với luật hình sự tiểu bang và địa phương.
[2] Để chắc chắn, trong một số trường hợp Ủy Viên Công Tố Quận đã cung cấp cho Nhân Viên một số bằng chứng thu thập được trong khi điều tra hình sự. Nhưng Ủy Viên Công Tố Quận đã từ chối chia sẻ thông tin liên quan đến tội danh trước khi chắc chắn kết án và giữ lại một số thông tin nhất định mà Ủy Viên cho rằng quá nhạy cảm để tiết lộ.
[3] Có áp dụng một số trường hợp ngoại lệ đối với quy tắc chung này. Ví dụ: nếu tài sản của người vi phạm có nguy cơ bị tẩu tán, sắp hết thời hiệu khởi kiện hoặc người vi phạm đã tiến hành thủ tục phá sản, cả công tố viên hình sự và dân sự đều nên giải quyết vụ án đồng thời thay vì tuần tự.